Evropska medijska politika

Zakaj potrebujemo medijsko zakonodajo? Ali jo potrebujemo? Kakšen je sploh namen medijske zakonodaje? Odgovore na omenjena vprašanja lahko razdelimo v dve skupini.

Sandra B. Hrvatin in Lenart J. Kučić, fotografija LJK

V prvi skupini so tisti, ki menijo, da medijske zakonodaje sploh ne potrebujemo. Zanje so mediji predvsem (ali izključno) industrija, ki se odziva na ponudbo in povpraševanje. Mediji trgu ponujajo tisto, kar si potrošnik želi. In na tem trgu, trgu idej, so najbolj uspešne tiste vsebine, ki vzbudijo največ povpraševanja.

Zagovorniki takšnega pogleda na medije so prepričani, da je vsakršno državno (regulatorsko) poseganje v delovanje medijskih podjetij nesprejemljivo. Zanje sta dopustni samo mehka tržna regulacija in samoregulacija, kjer zaposleni v medijski panogi (in njihovi lastniki) sprejmejo interna pravila opravljanja poklica. Sami določijo etične komisije in častna razsodišča, ki spremljajo spoštovanje teh pravil ter vzpostavijo mehanizme, s katerimi je možno (milo) kaznovati ali opomniti kršitelje.

V drugo skupino uvrščamo tiste, ki menijo, da so mediji zelo specifična panoga, ki potrebuje sektorsko regulacijo. Medijski izdelki namreč niso čevlji, avtomobili, računalniki, televizijski sprejemniki ali drugi potrošniški predmeti. Njihovi izdelki imajo določen vpliv na dojemanje sveta in družbe, v kateri živimo. Sooblikujejo naša mnenja. Določajo teme pogovora in izbirajo dogodke, ki postanejo pomembnejši od drugih. Postavljajo okvire, v katerih razmišljamo, in so ključni za večino političnih procesov v sodobnih družbah.

Ker je mogoče takšno moč zelo hitro zlorabiti – v zgodovini je veliko takšnih primerov –, potrebujejo mediji močnejše regulacijske varovalke. Naloga teh varovalk pa je varovanje javnega interesa. Ta pomeni nekakšno javno dobrino na področju komuniciranja (kot so zrak, voda in zemlja), ki jo ljudje potrebujejo, da bi mogli (so)oblikovati mnenja o pomembnih zadevah za njihove skupnosti. Da bi lahko (so)odločali o načinih skupnega življenja in iskali odgovore na ključno vprašanje: kdo, kaj, kdaj, kje, kako in zakaj ima moč v njihovi družbi.

V katero skupino sodi evropska medijska politika?

Neuspešni poskusi regulacije

Evropska unija ima na eni strani zelo ohlapen odnos do medijev, saj po mnenju evropske komisije sodijo v izključno pristojnost nacionalnih držav. Po drugi strani pa si prizadeva izjemno natančno regulirati obnašanje medijskih podjetij na trgu. Evropska medijska politika je zato predvsem politika reguliranja medijskih trgov: določanje pravic korporacij in potrošnikov, postavljanje kvot za evropsko avdiovizualno in neodvisno produkcijo, regulacija oglaševanja in definiranje pravne jurisdikcije (kdo je pristojen za kaj).

Evropski parlament je v zadnjem desetletju večkrat načel vprašanje ogroženosti svobode medijev in medijskega pluralizma. Nasprotno pa je Evropska komisija zagovarjala stališče, da so za medije odgovorne nacionalne države, ki jih obvezujejo določila Evropske konvencije o človekovih pravicah. Evropska komisija je samo enkrat poskusila sprejeti pravno obvezujočo direktivo o regulaciji medijskega lastništva in omejevanju koncentracije za celotno EU – v začetku devetdesetih let prejšnjega stoletja. Toda ni bila uspešna. Po številnih javnih posvetovanjih in raziskavah (te so razen nekaterih izjem »sponzorirale« medijske korporacije) je moral tedanji evropski komisar za konkurenco Mario Monti priznati poraz. Pritiski Nemčije, ki je varovala interese nemških medijskih podjetij, je bil premočan. Predlog direktive so umaknili in vprašanje medijskega lastništva se ni več vrnilo na dnevni red evropske medijske politike.

Temeljni evropski dokument, ki ureja svobodo medijev in njihovo avtonomijo, je Listina o temeljnih pravicah EU iz leta 2012 (Charter of Fundamental Rights of European Union). Ta v 11. členu vsakemu posamezniku in posameznici zagotavlja svobodo izražanja in informiranja. Za avtonomijo medijev in novinarjev je pomemben drugi odstavek tega člena, ki pravi, da je treba spoštovati svobodo in pluralizem medija. Javne medije zelo ohlapno regulira tudi Amsterdamski protokol, ki omenja zavezo, da je država dolžna poskrbeti za stabilno financiranje javnih medijev (in nič več kot to). V primeru, da so javni mediji izpostavljeni pritiskom oblasti, ki jim onemogočajo delovanje v javnem interesu, evropska politika nima nikakršnih mehanizmov, s katerimi bi učinkovito zavarovala njihovo neodvisnost.

Komisija je veliko bolj natančna kadar gre za spoštovanje konkurence v primeru delovanja javnih medijev. Prispevek, ki ga evropski državljani in državljanke plačujejo za delovanje javnih medijev, komisija obravnava kot državno pomoč, ki (potencialno) omejuje konkurenco na medijskem trgu, zato jo morajo strogo nadzorovati varuhi konkurence. Komunikacija, ki jo je v ta namen sprejela Komisija, v nasprotju z Amsterdamskim protokolom zelo jasno določa mehanizme kaznovanja za kršitelje tržnih pravil (Protocol to the Amsterdam Treaty June 1997 on public service brodacsting, glej tudi Communication from the Commission on the application of State aid rules to public service broadcasting).

Skratka, ključne dokumente evropske medijske politike je treba poiskati drugod: na področju varovanja konkurence.

Nastanek lige medijskih prvakov

Razlogi so zgodovinski. V petdesetih letih prejšnjega stoletja je Velika Britanija kot prva država odprla področje radijskega in televizijskega oddajanja tudi za komercialne medije. To je storila načrtovano, preudarno ter predvsem v interesu svojih državljanov in državljank. Frekvence za komercialno oddajanje so tedaj podelili korporaciji ITV, ki je imela v koncesijski pogodbi zelo jasno določeno, da mora delež programa mora nameniti tudi zagotavljanju določenih vsebin v javnem interesu. Britanija je tako postavila temelje »duopolnega sistema«, s katerim so zagotovili sobivanje med javnim in zasebnim medijskim sektorjem. Javni servis BBC je moral v zameno za monopol nad naročnino (javnim denarjem) sprejeti prepoved oglaševanja, zasebni ITV pa je moral kljub monopolu nad oglaševanjem in ohlapnejšimi programskimi zahtevami izpolnjevati tudi nekatere zaveze do javnosti.

Sosednja Italija ima zelo drugačno medijsko zgodovino. Komercialni radio-televizijski sektor se je leta 1989 uspešno pritožil na evropsko sodišče in dosegel, da je morala država razpustiti medijski monopol (sistem RAI) in dovoliti razvoj komercialnega sektorja (poznejši največji italijanski medijski mogotec in premier Silvio Berlusconi je moral športne prenose oddajati na koprski televiziji, ker v Italiji ni mogel pridobiti pravic zunaj sistema javne RTV). Posledice kaosa, korupcije, instrumentalizacije frekvenčnega prostora v zasebne namene so vidne še danes.

Nekdanjo nacionalno radiotelevizijo so si dobesedno po kanalih razdelile največje politične stranke. Ta poseben sistem političnega razkosanja javnega medija (lotazzione) je v praksi pomenil naslednje: prvi program je »dobila« krščanska demokracija, drugega socialisti in tretjega komunistična stranka Italije. Italijanski eter pa je postal v samo desetih letih tako onesnažen s številnimi radijskimi in televizijskimi postajami, da je prevladala politika močnejšega: kdor je imel močnejši oddajnik, je s svojim signalom »povozil« šibkejšega.

Takšno razmerje moči je zelo konkretno občutila tudi Slovenija, ko je začela na začetku devetdesetih let prejšnjega stoletja komercialno izkoriščati svoj radiofrekvenčni spekter (ob začetku komercializacije radiodifuzije je bila večina frekvenc za komercialno rabo v rokah vojske in policije). Frekvence, ki so bile v obmejnih območjih s Italijo namenjene slovenskim programom, so bile že zasedene. Lastniki obmejnih radijskih in televizijskih programov zato še danes težko zagotavljajo tehnično slišnost svojih programov. Dodatno težavo pomeni dejstvo, da frekvenčnega spektra ne regulira Evropska unija, ampak ITU (International Telecommunication Union), ki formalno sodi pod OZN, ampak ga v veliki meri nadzorujejo interesi velikih držav (recimo ZDA) in njihovih korporacij.

Za razumevanje evropske medijske politike pa je morda najbolj zanimiva ena najmanjših članic EU – Luxemburg. Njeni predstavniki so uspeli na mednarodni konferenci ob globalni razdelitvi radiofrekvenčnega spektra (World Radiocommunication Conference) leta 1993 in 1995 v Genevi pridobiti veliko več frekvenc, kot bi jih lahko zahtevali glede na velikost države. Nato so vse pridobljene frekvence namenili izključno za oddajanje komercialnih radijskih in televizijskih programov.

Zakaj je to pomembno? Razkritja Lux-Leaks so pred tremi leti potrdila, da Luxemburg upravičeno velja za veliko davčno oazo v osrčju Evrope, saj je s prijazno davčno politiko pritegnil velik del največjih globalnih korporacij, ki so tam odprla evropska predstavništva. Podobno »konkurenčno prednost« so si zagotovili tudi na področju medijev, saj so omogočili nastanek prve zasebne vseevropske radio-televizijske korporacije RTL. Evropska politika ni nikoli poskušala problematizirati vloge Luxemburga ali prisluhniti pritožbam nacionalnih držav, da jim RTL predstavlja nelojalno konkurenco. V boju z agresivnim ameriškim medijskim izvozom so evropski politiki sklenili, da potrebuje Evropa lastno ligo medijskih prvakov. Ustvarjanje in ohranjanje takšnih prvakov pa je postalo glavna skrb evropske medijske (in pozneje tudi telekomunikacijske) politike.

Od medijev do medijskih storitev

Za interese evropske medijske lige prvakov je skrbel Luxemburg, ki si je kot stara članica EU zagotovil mesto komisarja za področje medijev oziroma avdiovizualne politike. Njihovi komisarji so zelo dobro vedeli, da bi morebitna strožja regulacija medijev v javnem interesu negativno vplivala na razvoj evropskih medijskih in pozneje telekomunikacijskih »šampionov«. Zato niso interesa evropskih prvakov nikoli prepuščali naključju. Posledica takšne politike je tudi nov model regulacije, v katerem je medijsko regulacijo postopoma zamenjala veliko bolj ohlapna telekomunikacijska regulacija

Verjetno najboljši primer takšne politike je Bangemannovo poročilo, ki so ga poimenovali po vplivnem nemškem politiku Martinu Bangemannu. Ta je bil v času Delorsove komisije (1989-1995) komisar za notranji trg in gospodarske zadeve, v času Santerove komisije (1995-1999) pa komisar za gospodarstvo, informacijske in telekomunikacijske zadeve. Poročilo Bangemannove skupine je nekritično opevalo prednosti informacijskih in komunikacijskih tehnologij (IKT) ter njihovega vpliva na dobrobit celotne družbe. Danes lahko vidimo, kako zelo se je takrat motila Bangemannova skupina pri napovedovanju prihodnjih medijskih trendov. Takrat pa je poročilo vplivalo na številne članice EU, ki so začele ustanavljati ministrstva za informacijsko družbo in tehnologijo ter jim vse bolj prepuščala tudi medijsko politiko.

Leta 2006 je komisija poslala v javno razpravo osnutek nove direktive o avdiovizualnih medijskih storitvah (Audiovisual Media Services Directive – AVMSD), ki bi nadomestila (in v praksi odpravila) tedanji sistem evropske regulacije čezmejne televizije (European Convention on Transfrontier Television), ki ga je sprejel Svet Evrope (Council of Europe) in ki jo je Slovenija ratificirala leta 1999. Namen tega dokumenta je bil vzpostaviti enoten evropski televizijski trg, na katerem bi lahko vse televizije pod enakimi pravnimi pogoji »prehajale« nacionalne meje in pridobile dostop do enotnega evropskega televizijskega trga.

V politični besednjak je namesto medijev vstopila storitev. Državljani so postali potrošniki in uporabniki, nacionalne države pa so dobile nalogo, da morajo poskrbeti za prost pretok programov, sprostiti oglaševalske omejitve in obvezati lokalne izdajatelje, da povečajo oddajanje evropskih avdiovizualnih del. V osnutku je sicer ostalo veliko besed o pomenu kulturne in jezikovne raznolikosti ter pomenu medijev za demokracijo. Toda večino členov so predlagatelji napisali v jeziku varovanja interesov podjetij.

Izbira besede »storitev« namesto »medijev« ni nedolžna. Mediji so v sodobnih družbah umeščeni v osrčje svobode izražanja in demokracije. Pri medijih je treba zagotoviti določene pogoje: njihovo avtonomijo, samostojno uredniško politiko, zaščito pred vmešavanjem zasebnih interesov, pravico do popravka in podobno. Pri storitvah je bistveno drugače, kot sva že pokazala v prvem prispevku. Tu je treba predvsem zagotoviti čim večjo ponudbo ter omogočiti trgu, naj določi poražence in zmagovalce. Vloga regulatorja je kvečjemu zagotavljati konkurenco in zavarovati interese potrošnikov, da so storitve tehnično ustrezne. Poleg tega ima storitveno načelo še eno nujno posledico. Tisti, ki ima več denarja, dobi boljšo storitev.

Avdiovizualna medijska storitev trenutno še vedno velja za »kulturno izjemo«, pri kateri ni mogoče dokončno uveljaviti zgolj načela varstva konkurence. Pri tem vztrajajo zlasti Francozi, ki uspešno uveljavljajo nacionalno politiko varovanja francoske kulture in jezika (kulturne dobrine zanje niso običajni izdelki). Toda cena takšne izjemnosti je bila za Francijo visoka, saj je morala med pogajanji z WTO v zameno žrtvovati interese ribičev in kmetov.

Med sprejemanjem končnega besedila direktive je Evropska komisija sprejela več kot 190 komentarjev in predlogov (iz Slovenije niti enega). Približno tretjino vseh komentarjev so poslale velike medijske korporacije (vse imajo svoje sedeže blizu stavbe Komisije) in njihove lobistične skupine. Sprejeta in uveljavljena direktiva je zato medla in brez vizije. Okleščena je vseh členov in dopolnil, ki bi na kakršenkoli način izzivali nejevoljo lige prvakov. Ostali so kompromisi in nekatere načelne zaveze za zaščito državljanov, ki jih v praksi ne bo mogoče izvrševati (ni ustreznih mehanizmov). Privatizacija evropskega medijskega zakona je potekala brez razburjanja, protestov in skoraj brez vednosti tistih, ki bodo na koncu plačevali višje račune za domnevno »boljše in raznolike storitve« – državljanov in državljank.

Evropa brez medijske politike

Slovenija je bila med zadnjimi članicami, ki je direktivo implementirala v svojo nacionalno zakonodajo. To je storila v duhu najslabše učenke: besedilo direktive je dobesedno prepisala v svoj zakon. Pri tem ni upoštevala, da evropske direktive zgolj nakazujejo cilje, ne podajajo pa konkretnih rešitev za posamične nacionalne države in njihove posebnosti.

Kaj bi bilo v interesu Slovenije? Država bi morala jasno zagovarjati potrebe majhnega nacionalnega trga v lastnem nacionalnem jeziku, ki potrebuje pomoč države pri zagotavljanju tistih vsebin, ki jih komercialna medijska podjetja ne želijo zagotavljati (Francija nikoli ni odstopila od medijske politike »kulturnih izjem«). A je namesto tega nekritično preslikala temeljne smernice direktive, ki je okrepila moč velikih medijskih korporacij in v podrejeni položaj postavila tako slovenske državljane kot tudi slovenske medije.

Deset let pozneje EU nima več medijske politike. Komisija je ukinila direktorat, ki je bil namenjen medijem. Za to ni bilo več potrebe. Področje medijev se je preselilo v direktorate za konkurenco, infrastrukturo, informacijsko družbo, digitalni trg. Zdaj je na dnevnem redu še zadnje usklajevanje nove direktive, ki naj bi podala odgovore na izzive s katerimi se sooča medijska industrija danes. Toda Evropa nima več lige prvakov, s katero bi konkurirala Googlu, Facebooku in velikim globalnim telekomom. Evropa nima nikakršne varovalke, ki bi zajezila moč globalnih igralcev, ki opravljajo vlogo medijev (digitalne platforme), niso pa mediji po sedaj veljavni zakonodaji. Evropa nima mehanizma, s katerimi bi zajezila razkroj medijskega sektorja. Svoje državljane in državljanke je prepustila regulaciji, ki temelji na dobri volji telekomunikacijskih gigantov, ki ne določajo več samo naših komunikacijskih potreb. Prvič v zgodovini imajo v rokah tudi nadzor nad vsebino, ki se pretaka po komunikacijskih poteh.

Evropska medijska politika bi se morala zato vrniti k izvirnim načelom medijske regulacije. Mediji so seveda industrija, ki deluje na dveh trgih: trgu oglaševalcev in trgu občinstev (bralcev, gledalcev, poslušalcev). Medijska industrija sodi med trgovce s pozornostjo, ki občinstva (našo pozornost) prodaja oglaševalcem in z njo ustvarja prihodke. V zadnjih desetih letih so medijsko industrijo izrinili uspešnejši trgovci s pozornostjo, ki znajo zbrati, obdelati in preprodati še tako drobno informacijo o uporabnikih (klik, všeček, lokacijo …). Novi (ne?)mediji so od tradicionalnih komercialnih medijev prevzeli enak poslovni model in ga izpopolnili. Pozabljamo pa, da so v času tradicionalnih medijev obstajali tudi javni mediji, ki niso (ali vsaj ne bi smeli biti) obremenjeni s finančno transakcijo med občinstvom in oglaševalci.

Idejo javnega medija tradicionalno povezujemo z radiem in televizijo, ki sta za oddajanje potrebovala omejeno javno dobrino: frekvence. Časopis je lahko teoretično ustanovil vsak, če je imel dovolj denarja. Za podeljevanje omejenih frekvenc pa so države običajno ustanovile neodvisno telo, ki je izdajateljem na javnih razpisih in pod določenimi pogoji dodeljevalo frekvenčno dobrino. Od tod izhaja zelo pogosto in zelo napačno prepričanje, da je edini razlog za regulacijo medijev samo omejeno število frekvenc – omejitev, ki jo je odpravila digitalizacija in ponudila skoraj neomejeno število kanalov za prenos informacij. Glavni razlog za regulacijo je moč, ki jo imajo mediji – tradicionalni ali novi.

Google in Facebook morda nista medija po klasični definiciji. Njuni lobisti prepričujejo zakonodajalce, da zanje ni mogoče uporabiti medijske zakonodaje, ampak jo je treba reformirati in nadomestiti z ustreznejšo (zato premik od medijev k storitvam). Toda Google in Facebook sta danes – ne glede na definicijo – najpomembnejša vira informacij in najvplivnejši komunikacijski platformi za vse večje število uporabnikov. Evropska medijska politika bi zato morala odgovoriti na dve glavni vprašanji. Kako poskrbeti za obstoj javnega servisa v 21. stoletju in kakšni regulatorji bi lahko preprečili zlorabe medijske moči, če se ne moremo strinjati niti glede vprašanja, kaj danes sploh še pomeni – mediji.

Kar bo tema najinega prihodnjega zapisa.